最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》

一、司法解释的起草背景

随着经济建设的快速发展，城市化进程不断加快，土地资源紧缺与建设和生活需要的矛盾愈加凸显，土地行政纠纷不断增多。土地行政案件审判过程中新情况新问题不断出现，解决纠纷的难度日益增大，已经成为法院审理案件和化解矛盾的重点难点。

为了妥善处理涉及农村集体土地的行政纠纷，依法审理案件，统一司法尺度，最高人民法院于2009年开始就审理涉及农村集体土地行政案件问题进行调研，在调研的基础上起草了《规定》的草稿。之后，多次组织召开座谈会，并征求各高院、全国人大法工委、国务院法制办、国土资源部等部门和专家学者的意见。2011年5月9日，经最高人民法院审判委员会1522次会议讨论通过，自2011年9月5日起施行。

二、涉及农村集体土地行政案件的受案范围

涉及农村集体土地的行政行为包括土地的征收征用、土地出让、土地登记、土地许可、土地处罚、土地确权和强制措施等行政行为及其相应的不作为。土地权利人或利害关系人(以下简称土地权利人)对上述行为不服，均可以提起行政诉讼。鉴此，《规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

关于涉及农村集体土地的行政行为排除司法审查的问题，司法解释规定了一种情形，即根据人民法院、仲裁机构的生效法律文书作为土地权属登记的可诉性的问题。我们认为，按照物权法第二十八条规定，人民法院或者仲裁机构作出确权判决或裁决后，新的土地权利人就直接取得了土地所有权或使用权。

土地权属登记机构必须按照判决或裁决作出登记，而不能对判决、协助执行通知书或裁决的合法性进行审查，此时的登记行为实际上并非土地权属登记机构的独立意志。不过土地权属登记机构登记的内容与法律文书的内容不一致时，登记就有了独立于司法意志的因素，应为可诉。

故《规定》第二条规定，土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，土地权利人不服提起诉讼的，人民法院不予受理，但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外。

虽然《规定》只规定了一种排除司法审查的行政行为，但是《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)中所规定的不属于人民法院受案范围的行政案件，同样适用于涉及农村集体土地的行政行为。

三、关于农村集体经济组织成员的原告资格问题

实践中，常常遇到农村集体经济组织或村民委员会等对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的情况，导致农民权益受到损害而无法得到救济，引起群体性的上访。

为了依法保护农民的合法权益，有必要赋予具有代表性的农民以集体名义提起诉讼，故《规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。

另外，很多地方通过“农转非”的形式，将农民转为城市居民，原农村集体经济组织成建制撤销，原村民委员会不复存在。如果涉及原集体土地权益受到侵犯，对谁有资格起诉的问题有不同意见。有的主张原村民的多数即可起诉，也有的主张应由居委会起诉。

我们认为，居委会是群众自治组织，对居民的财产没有管理权，因此居委会没有原告主体资格，可以由原集体经济组织的多数村民提起行政诉讼。故《规定》第三条第二款规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。